The Glasgow climate talks will fall short. Here are other ways to accelerate progress.

탄소중립을 향한 우리의 숙제

유엔기후변화협약이 온실가스 감축을 위해 중요한 역할을 하고 있다. 하지만 전 세계 온실 가스의 추가적 감축을 위해선 더 많은 강력한 대책이 필요하다.

유엔(UN) 기후변화협약 당사국총회가 영국 글래스고에서 개최되어 각국 정상을 포함한 수천 명의 대표단이 이 자리에 참석했다. 여러 논쟁이 있었지만 결국 한 가지 질문으로 귀결되었다. ‘이번 세기에 닥칠 재앙적인 지구 온난화를 막기 위해 세계는 얼마나 더 민첩하게 대처할 것인가?’

지난 역사에 비추어 보면, 그러지 않을 가능성이 상당히 높다. 

과거 30여 년 동안 25차례의 정상회의 이후 세계 온실가스 배출량은 경기침체 때 몇 번 급감한 것을 제외하고는 계속해서 증가했다. 마찬가지로 2021년 경제가 코로나19 팬데믹으로부터 회복함에 따라 기후 오염 정도는 급격히 반등해 거의 2019년 최고 수준에 이를 것으로 예상된다.

파리 기후변화협약을 채택한 지 6년이 흘렀으나 세계 각국은 협약에 명시된 목표를 달성하는 데 필요한 만큼의 탄소 배출량을 줄이기 위한 정책을 시행하지도 않았고, 심지어는 관련된 법안을 제정하지도 않았다. 참고로 파리 기후변화협약은 이번 세기 지구 평균 온도 상승을 산업화 이전 대비 2 ˚C 이하에서 억제하고 1.5 ˚C를 넘지 않도록 노력하는 것을 목표로 삼고 있다. 개발도상국이 기후 변화에 대처하는 것을 돕기 위해 선진국에서 제공하기로 합의한 연간 기금 1,000억 달러(약 115조 7,000억 원) 또한 여전히 수백 억 달러가 지원되지 않은 상황이다.

유엔환경계획의 ‘배출량 격차 보고서(emissions gap report)’에 따르면 만약 국가들이 2030년을 목표로 맺은 허술한 공약만 이행할 경우, 지구는 금세기에 약 2.7 ˚C 더 뜨거워진다. 각국이 이미 시행 중인 국내 기후 정책을 준수하는 것 외에 다른 노력을 하지 않는다면 평균 기온은 3 ˚C 넘게 상승할 것으로 보인다.

기온이 3 ˚C 오르면 산호초가 사라지고, 대륙 빙하가 무너지기 시작하며, 수백 년에 한 번 찾아올 정도로 심한 가뭄이 전 세계적으로 몇 년마다 발생할 것이다. 또 해수면 상승으로 수억 명의 사람들이 이주해야 할 수 있다는 관측이 여러 연구에서 보고된 바 있다.

기후 거버넌스(climate governance)에 주력하고 있는 토론도 대학 정치학과의 제시카 그린(Jessica Green) 교수는 “만일 세계 인구 대다수가 안전하고 살기 좋은 기후를 유지하는 것이 목표라면, 현재 성적은 F다”라며 “우리는 목표에 도달하기는커녕 근접하지도 못했다”고 말했다.

정치 권력, 국제적인 이득, 국내의 성장 등에 의해 지배되어 장기적인 고려를 하기 어려운 지정학의 특성을 고려하면, 진전없는 현주소는 그리 놀랍지 않다.

교토의정서에서 파리 협정에 이르기까지, 거의 전 세계가 참여하는 모든 조약은 간단히 말해 부담스럽지 않을 정도로 완화되기 마련이다. 2015년 파리 협정에서도 각국의 배출 목표는 자체적으로 결정되었고 어떠한 구속력 없이 자발적이었다. 참여국이 야심 찬 목표를 세우지 못하거나 달성하지 못했을 때 국제적으로 비난받는 것 외에 실질적인 처벌은 없다.

국가 정상들과 그 국민들은 수십 년 후에나 보상이 돌아올 사항을 위하여 지금 당장 손해를 감수하라는 요구를 받고 있다. 하지만 다른 나라가 약속을 이행하지 않는다면 이 보상은 결코 이루어질 수 없을 것이다. 뿐만 아니라 기후 협정은 부유한 나라들이 발생시킨 배출량에 비하면 적은 양의 온실가스를 배출하는 가난한 국가들에게도 이를 감축하여 그들 국민들의 에너지 접근성, 더 나은 삶의 질, 국가의 성장을 희생할 것을 요구하고 있다. 그에 대한 보상으로는 막연하고 신뢰할 수 없는 원조만을 약속하면서 말이다.

세계 정상 및 협상가들이 글래스고에 모이면서 많은 소식통은 세계가 파리 협정에 대한 믿음과 추진력을 회복할 것이라는 기대를 보이고 있다. 하지만 동시에 지금과 같은 느슨한 국제 체제가 결정적인 배출량 감소로 이어지지 않을 것이라는 학계 목소리도 높아지고 있다. 이들은 오히려 현 체제로 인해 더욱 효과가 큰 대안으로 관심이 쏠리는 것이 방해될 수도 있다고 본다.

우리는 어떤 의견이 옳은지 곧 알 수 있을 것이다. 존 케리(John Kerry) 미국 기후협약 특사가 최근 영국 BBC 방송에서 말했듯이, 이번 유엔 회의는 “세계가 힘을 합칠 수 있는 마지막 기회”이다.

제한된 성과

확실히 많은 국가가 석탄에서 점차 벗어나 가격 경쟁력이 향상되고 있는 재생 에너지와 전기차를 수용함에 따라 세계는 기후 변화에 대해 어느 정도 진전을 이루었다. 전 세계 탄소 배출량은 최소한 평탄해지고 있으며, 이로 인해 우리는 몇 년 전 최악의 온난화 시나리오였던 4 ˚C 이상의 상승을 피할 수 있을 것으로 보인다.

그러나 국가들은 여전히 극단적인 재난을 방지하기 위해 앞으로 훨씬 더 빠른 진전을 이룰 필요가 있다. 이번 회의는 이에 대한 국제적인 결의를 보여주는 시험대가 될 것이다. 대부분의 국가에서 올해부터 파리 기후협약에 명시된 수준보다 엄격한 탄소 배출 제한을 실시할 예정이기 때문이다.

지난 4월 바이든 미 대통령은 미국의 목표를 2025년까지 2005년보다 26% 낮은 배출량에서 28% 낮은 배출량으로, 2030년에는 2005년보다 50% 낮은 배출량에서 52% 낮은 배출량으로 상향 조정했다. 비슷하게 유럽연합(EU) 국가들은 올해 여름에 회원국들이 2030년까지 이산화탄소 배출량을 55% 줄이고, 2050년까지 ‘기후 중립(climate neutral)’을 달성해야 한다는 요구사항을 포함한 유럽 기후법(European Climate Law)을 공식적으로 제정하였다.

독립 과학연구단체인 기후행동추적(Climate Action Tracker, CAT)에 따르면, 9월 중순 현재 EU와 약 90개국은 새로운 2030년 목표를 유엔에 제출했다. 그러나 그 당시에도 70여 개국은 이에 참여하지 않았다.

그러는 한편, 블라디미르 푸틴 러시아 대통령은 2060년까지 탄소 중립을 달성하겠다고 약속하여, 이번 세기 중반까지 최소한 1차 온실가스의 배출량을 0으로 만들기로 약속한 100개 이상의 국가 목록에 합류했다. 이미 2060년에 탄소 중립을 달성하기로 약속하였던 중국은, 최근 해외 석탄 발전소 건설을 중단할 것이라고 발표했다. 중국은 또한 2030년까지 이산화탄소 배출량 정점에 도달한다는 계획을 재차 발표했다. 사우디아라비아는 2060년까지 탄소 중립을 달성하고 향후 9년간 4억 5,000만 그루의 나무를 심을 계획이라고 발표했다.

그러나 터프츠대 플레처스의 기후정책연구소 책임자인 켈리 심스 갤러거(Kelly Sims Gallagher)는 세기 중반의 목표가 “단기적인 조치를 방해하는” 역할을 할 수 있다고 말했다. 그녀는 또한 2030년 공약 이행을 위한 국가적인 정책들이 제대로 시행되고 있지 않다고 강조했다.

이달 초 국제 에너지 기구(International Energy Agency)는 국가기후정책, 글래스고 공약, 그리고 이번 세기 중반까지 배출량을 중립화하기 위해 여전히 필요한 부분 사이의 간극을 강조했다.

실제로 전력 부문의 배출량을 줄이기 위한 핵심 조치가 예산안에서 삭제된 것으로 알려진 후 미국이 어떻게 50% 감축 목표를 달성할 수 있을지는 아무도 모르는 형편이다. 프린스턴과 다트머스 대학의 에너지 연구원들이 주도하여 최근 발표한 분석에 따르면 현재 계류 중인 예산과 기반 시설 법안에 있는 다른 모든 기후 정책이 통과되더라도, 미국은 여전히 3억 5,000만 톤가량의 추가적인 감축이 필요할 것이라고 한다.

이러한 부족량은 향후 회의에서 케리 미국 특사의 발언권을 약화시켜, 다른 국가들로부터 정책 강화나 목표 향상을 이끌어내기 어려워지게 할 것이다.

한편 이번 행사에 앞서 발표된 2030년 공약은 여전히 요구 사항에 거의 부합하지 못하고 있다. 유엔 환경계획보고서(UN Environment Programme report)에 따르면 금세기에 온난화를 1.5 ˚C 이내로 억제하려면 향후 9년 내에 280억 톤의 이산화탄소 발생을 추가로 제한해야 하며, 2 ˚C로 억제하려면 130억 톤의 제한이 필요할 것으로 예측된다.

그린은 “나는 [유엔 프로세스]를 완전히 폐기하여 벼룩 잡으려다 초가삼간 태우는 일은 하고 싶지 않지만, 국제적인 협약을 통해 어떤 것을 성취할 수 있고 또 어떠한 것은 성취할 수 없는지에 대해 현실적으로 생각할 필요가 있다고 본다”고 말했다.

왜 효과가 없을까?

근본적인 문제는 기후 변화가 해결하기에 무척 복잡하고 비용이 많이 든다는 점이다. 그리고 학자들은 국제 협정이 대부분의 경우에 있어서 국가 내부의 경제적, 정치적 갈등을 이겨내지 못한다고 주장한다.

기후 변화와의 투쟁은 세계가 에너지를 생성하고, 식량을 생산하며, 상품을 제조하고, 이 모든 것과 전 세계 사람들을 이동시키는 방식에 관한 거의 모든 측면을 조절하는 것을 의미한다. 이를 위해서는 앞으로 수십 년은 더 수익성 있게 지속할 수 있는 수조 달러 규모의 시설, 공장, 기계 및 차량을 폐쇄하거나 개조해야 한다.

즉 재생 에너지, 배터리 및 전기차에 대한 비용이 감소하더라도, 탄소 중립으로의 빠른 전환은 여전히 국가와 기업에 막대한 비용을 부과한다. 새로운 산업을 창출하고 기후 변화의 위험을 줄임으로써 궁극적인 이익을 얻을 수 있음에도 부담되는 일이다. 그리고 그것은 강력한 탄소 배출 산업에 실질적 위협을 초래한다.

최근 예일대 경제학자 윌리엄 노드하우스(William Nordhaus)가 국제관계 평론지인 <포린어페어스(Foreign Affairs)>에 기고한 글에서, 그는 수십 년에 걸친 국제 기후 협상이 세 가지 주된 원인 때문에 실패했다고 주장했다. 먼저 세계 대부분의 국가는 기후 오염에 실질적인 자금을 투입하지 않았다. 다음으로 우리는 청정 기술에 대한 혁신을 추진하기에 충분한 투자를 하지 않고 있다. 마지막으로 유엔 협정은 ‘무임승차’ 문제를 해결하지 못했다. 근본적으로 대부분의 국가들은 그들이 이산화탄소 감축을 시행하였는지 여부와 상관없이 배출량을 줄이기 위한 국제적인 조치로부터 동일한 이익을 거두게 된다. 이들 국가들이 공을 들여 이산화탄소 감축을 시행할 필요성을 느끼지 못하는 것도 무리는 아니다.

배출량 감축은 각국에 충분한 이득이나 손해를 줄 만한 국제적인 조약이 구성되기 전까지는 필요한 속도와 규모로 이루어지지 않을 것이다.

혁신

그렇다면 기후 변화에 대한 국제적인 진전을 어떻게 촉진할 수 있을까?

케리의 수석 고문인 바룬 시바람(Varun Sivaram)은 유엔 회의가 ‘굉장한 일(huge deal)’이라고 강조하면서도 미국이 자국의 국경을 넘어 배출량을 줄이기 위해 가장 중요한 역할은 값싸고 더 나은 저탄소 기술을 개발하는 것이라고 말했다.

지난달 말 MIT 테크놀로지 리뷰의 엠테크(EmTech) 컨퍼런스에서 열린 토론에서 그는 미국의 연구개발 노력에 많은 자금을 지원함으로써 다른 국가의 탈탄소화를 더 쉽고 정치적으로 실현 가능하게 만들 수 있다고 말했다. 이는 특히 향후 몇 년 동안 배출량 증가의 대부분을 차지할 신흥 경제국에 많은 도움이 될 것이다.

그는 “미국이 전 세계적으로 에너지 전환을 가속하기 위해 가장 먼저 사용해야 하는 도구는 혁신”이라고 말했다.

어떤 사람들은 지역적인 노력의 잠재적 파급 효과 및 중요성을 강조한다.

지난해 말 보스턴 리뷰지에서 컬럼비아 로스쿨의 찰스 세이벨(Charles Sabel)과 UC 샌디에이고의 데이비드 빅터(David Victor)는 ‘실험주의적 거버넌스(experimentalist governance)’의 필요성과 초기 성공을 강조했다.

세이벨과 빅터의 모델에서, 주나 부문별 규제 기관과 같은 소규모 기관들은 세계적인 합의를 달성할 필요가 없다. 특히 그들은 오염 산업에 광범위한 변화를 가져오는 엄격하고 구속력 있는 기준을 세울 수 있으며 결과에 따라 자체적으로 전략을 조정할 수 있다.

정부 혹은 규제 당국이 다양한 방식을 시도하여 실효성 높은 방침과 관련해 요긴한 정보를 제공하는 것 또한 기대되는 부분이다. 이를 통해 다른 분야에서도 좀 더 쉽게 이산화탄소 감축 정책을 제정하고 청정 기술을 도입할 수 있다.

Islands In Maldives Build Defences Against Rising Sea Levels
관광객들이 몰디브에서 모래포대를 따라 걷고 있다. 저지대 섬 국가인 몰디브는 해수면 상승에 따른 침식으로 인해 해안선이 크게 영향받았다.
ALLISON JOYCE/GETTY IMAGES

이 글에서 저자들은 자동차 배기가스로 인한 대기 오염과 탄소 배출에 대한 캘리포니아의 엄격한 규제를 언급한다. 캘리포니아 주 정부는 각기 다른 시장을 위한 개별 모델 생산을 원치 않는 자동차 산업 분야에 지금까지보다 훨씬 더 연료 효율이 높은 자동차를 생산하는 방법을 강구하도록 강제했다. 이는 나아가 전기 자동차 개발을 가속화하는 데도 도움을 주었다고 저자들은 주장한다.

또 다른 예는 독일의 공격적인 재생 에너지 정책과 연구 개발에 대한 투자로, 이는 태양광 패널을 위한 초기 시장을 창출하는 동시에 나머지 세계의 비용을 절감하는 데 도움이 되었다.

빅터는 파리 협정이 중요한 역할을 한다고 말한다. 그는 이 협정이 기업과 정부에 어느 정도의 압력을 가하고, 세계를 “달성할 수 없는 목표”로 인도하지만 그럼에도 개략적으로는 올바른 방향으로 향하게 하는 나침반이 된다고 말한다.

그러나 그와 세이벨이 이 기사에서 주장했듯이 협정의 역할은 지지자들이 생각하는 것보다 “상당히 약소”하다.

“실행 가능한 전 세계적인 해결책을 수립하는 방법이, 사실은 부분적인 해결책을 모아서 통합하는 것은 아닐까?” 그들은 이렇게 기술했다. “효과적인 합의를 구축하는 최선의 방법이란, 무슨 일이 있어도 특정 결과를 달성하도록 누군가를 등 떠밀기 보다는 문제의 여러 단계에서 실질적인 해결책을 만들어내고 있는 여러 단체를 초대하는 것 아닐까?”

기후클럽

소수의 정부나 기관들이 명확한 이익이나 엄중한 처벌을 통해 기후 조치를 강제하는 규칙을 제정하거나 무역 블록(trading blocs)을 만들어야 한다는 견해가 커지고 있다. 빅터, 노드하우스 등은 ‘기후클럽(climate clubs)’이라는 시장의 중요성을 강조해왔다. 이 클럽들은 엄격한 규칙을 세울 정도로 작은 규모로 시작하지만, 지원책을 통해 점차 많은 회원국을 끌어들이고 각국으로 하여금 더 공격적인 목표를 설정하도록 돕는다.

이 접근은 다양한 형태로 실천된다. 지역 탄소시장을 세우거나, 같은 규제를 공유하는 국가 간 무역 협정을 맺고, 주요 분야의 기술 혁신을 추진하기 위한 합동 프로그램이 진행될 수도 있다.

EU 내에서의 기후 규정 강화가 한 가지 예다. 유럽연합 집행위원회(EC)는 회원국 간 구속력 있는 배출량 감축 목표 설정 외에도 탄소세를 높이고 시멘트, 철강 등 산업부문에 대한 무상할당량(free carbon allowances)을 줄이며, 오염이 심한 국가나 회사의 상품에 수수료를 부과하는 탄소국경세(carbon border taxes)를 신설하기 위한 조처를 하고 있다.

엄격한 기후 정책, R&D 자금 지원, 특정 유럽 국가에서의 정부 지원 구매 계약과 함께, 이러한 규제는 유럽의 중공업에서 실질적이고 비교적 빠른 변화를 일으키고 있다. 여기에는 녹색 수소와 녹색 강철 프로젝트가 포함된다.

노드하우스는 모든 기후클럽에 있어 시간이 지남에 따라 더 많은 회원을 끌어들일 수 있을 만큼 충분히 매력적이라는 점이 중요 특징이라고 이메일을 통해 밝혔다. 여기서 주요 유인책은 다른 나라들과 그들의 회사들이 클럽 내 회사들과 비슷한 조건으로 제품을 팔 가능성이다. 이러한 가능성으로 인해 다른 국가와 기업은 기후클럽 가입에 필요한 기준을 받아들이게 되는데, 여기에는 탄소세나 일정한 수준의 탄소 배출 규제가 포함된다.

방해 운동

이 접근에는 명백한 문제가 몇 가지 존재한다.

하나는 시간이 오래 걸린다는 것이다. 복잡한 무역 협정을 체결하기까지는 수년이 걸리는데, 세계는 지금 당장 빠르게 배출량을 감축해야 한다. 또 다른 문제는 상이한 무역 조약 여러 개를 동시에 적용할 경우 상충되고 조화되지 않는 규정 간 충돌이 발생하기 쉽다는 점이다. 이로 인해 특정 국가들이 규정을 회피하고 탄소 감축에 대한 노력을 손놓게 될 가능성이 있다. 결국 서로 교류하지 않는 ‘좋은’ 기후 행위자 블록과 ‘나쁜’ 기후 행위자 블록으로 세계가 점차 분열되어, 주로 각각의 블록 내에서만 무역이 이루어지게 될 수도 있다.

이러한 조약들은 국제 분열을 심화하고 국가 간의 적대감을 불러일으켜 충돌을 야기할 것이다.

또한 역사적으로 배출량이 적고 탄소를 빠르게 감축할 수 없는 가난한 국가들에 부유한 국가들과 같은 기준을 지키도록 요구하거나, 경제 성장을 저해하는 탄소국경세를 부과할 것을 요구하는 국가 간 형평성 문제도 명백하게 존재한다.

토론토 대학의 그린은 기후 과정을 지연시키는 데 더 근본적인 문제가 있다고 말한다. 바로 대기를 오염시킴으로써 이득을 얻는 부유하고 정치적으로 영향력 있는 산업에 의한 방해 공작이다. 그녀는 이러한 기업들이 너무나 많은 정치적 영향력을 가지고 있으며, 이 사실이 변치 않는 한 현실 또한 변하지 않을 것이라고 주장한다.

어찌되었든 국제 규약을 늘리기 전에 국가들은 믿음직한 방법으로 이러한 장애물을 극복해야 한다. 공격적인 법이나 규정을 밀고 나갈 수 있을 만큼 충분히 큰 연합을 구축하는 방식으로 말이다.

이중 무엇도 특별히 쉽고 빠르거나 확실하지 않다. 글래스고에서 어떤 결론이 나든, 지구 기온이 1.5 ˚C, 그리고 2 ˚C를 넘도록 치솟을 것이 거의 확실하다는 점만이 엄연한 진실이다.

기온이 10분의 1 ˚C씩 오를 때마다 그로 인한 파괴적인 영향은 점점 더 커진다. 전 세계 모든 국가가 기후 문제 해결을 위해 뜻을 모을 수 있도록, 그리고 주, 국가 및 기타 기관 단위에서 인센티브를 제공해야 한다.

미리보기 3회1회

MIT Technology Review 구독을 시작하시면 모든 기사를 제한 없이 이용할 수 있습니다.