This is how America gets its vaccines

코로나19 백신 접종, 미국의 실수에서 배우라

바이든 행정부는 출범 100일 안에 1억명에게 백신을 투여한다는 목표를 달성하려 한다. 하지만 복잡하고 비효율적인 시스템과 정책이 발목을 잡는다.

출범 일주일 만에 바이든 행정부는 엉망이 된 백신 접종 계획을 바로잡아야 한다는 압력을 받고 있다.

초고속으로 백신을 개발하기 위한 ‘워프 스피드 작전(Operation Warp Speed)’은 백신 개발에 막대한 비용을 투입했지만, 접종 계획과 비용은 대부분 주 정부들에게 맡겨졌고, 주 정부들은 이제 그 뒷감당을 해야 한다. 만성적 예산 부족 상태인 주 보건당국에 일을 맡기자 주 정부의 케케묵은 오래된 디지털 생태계의 민낯이 드러났다. 일일이 손으로 데이터를 입력하는 것이 가장 빠른 해결책일 정도다. 이렇게 되면 방대한 데이터와 작업을 처리하는 것은 거의 불가능하게 되지만, 현재 로선 달리 대안이 없다.

설상가상으로 지역 지도층은 일관되지 않은 백신 공급에 대해 거듭 불평했다. 위로부터의 조율과 의사소통 부족으로 수천 건의 접종 예약이 취소되었고, 수많은 백신이 쓰레기통에 들어갔다.

바이든 행정부가 새로 발표한 팬데믹 전략은 100일 안에 1억명분의 백신을 투여한다는 목표를 중심으로 짜여 있다. 그러기 위해서, 그는 먼저 이 난장판을 수습해야 할 것이다.

정부의 계획이 너무 야심적이라는 비판도 있고, 반면 충분치 않다는 비판도 있다. 확실한 것은 힘든 싸움이 될 것이란 것이다. 해답을 찾으려면 현재 시스템이 어떻게 작동하는지, 그리고 시스템에서 개선 또는 유지되어야 하는 부분이 무엇인지 알아야 한다.  

제조사에서 환자에게

연방 차원에서 백신 제조사와 백신을 접종할 병원 사이에 두 개의 핵심 시스템이 배치되어 있다. 보건복지부(Department of Health and Human Services)의 백신 할당 시스템 티베리우스(Tiberius)와 질병통제예방센터(CDC)의 백신 주문 포털 VTrckS이다.

티베리우스는 수십 개의 서로 연계되지 않은 출처에서 데이터를 가져와 주 및 연방 기관이 배포계획에 활용할 수 있는 유용한 정보로 변환한다. VTrckS는 주들이 백신을 주문하고 배포하는데 사용하는 시스템이다. 

이 두 시스템은 기술적으로 전혀 다르다. 티베리우스는 팔란티어(Palantir)가 지난 여름 최신 기술을 이용해 구축했다. 반면 VtrickS는 10년 동안 여러 IT 서비스 업체를 거쳐온 구형 시스템이다. 두 시스템은 주로 한 시스템에서 파일을 내려받아 다른 시스템에 업로드하는 방식으로 연결된다. 

이 외에도 수십 개의 다른 민간, 지역, 주 및 연방 시스템이 백신 할당과 배포, 추적 및 관리에 사용된다. 다음은 프로세스에 대한 단계별 설명이다.

1단계: 제조사의 백신 생산

보건복지부는 화이자와 모더나로부터 정기적으로 생산에 대한 업데이트를 받는다. 보건복지부는 제조업체가 미리 전달한 예상 물량을 참고해 실제 생산 물량을 확정 짓기 전 계획을 세운다. 이 정보는 티베리우스에 입력된다.

두 백신 모두 아직 대량 생산에 적용된 적이 없는 전령RNA를 활용하여 만들어졌으며, 주사기에 투입되기 직전까지 극도로 차갑게 유지되어야 한다. 모더나 백신은 -25~-15°C, 화이자 백신은 그보다 훨씬 더 낮은 -80~-60°C로 유지되어야 한다. 워프 스피드 작전의 책임자이자 전 MIT 연구원인 디콘 매독스(Deacon Maddox)에 따르면, 작년 가을 즈음에는 제조사들이 자사의 백신 신속 공급 역량을 과대평가했다.

매독스는 “제조, 특히 초기 바이오 제품의 제조는 예측하기 매우 어렵다. 그럼에도 제조사는 예측을 해야 하고, 다른 모든 사람들도 제조사가 예측해 주기를 바란다. 하지만 그건 불가능하다”라고 말한다.

이로 인해 배포 과정의 첫 번째 문제가 발생했다. 워프 스피드 작전의 부풀려진 추정치가 주 정부 직원들에 대한 사용법 교육을 위한 ‘샌드박스’ 버전 티베리우스에 입력되었다. 이 교육용 버전에서 주 당국은 다양한 배포 전략을 모델링 할 수 있었다. 하지만 이 추정치는 현실화되지 않았고, 이에 따른 혼란과 분노가 일었다.

매독스는 “12월 말에 이르러, 사람들은 ‘백신을 맞게 될 것이라 하더니 갑자기 생산량이 줄었다고 한다’고 말하기 시작했다. 이것은 모두 개념적 숫자를 실제 상황에 적용했는데, 사람들이 이를 실제로 확보할 수 있는 양이라고 받아들였기 때문이다. 줄어든 보급량에 사람들은 분노했다”라고 말한다.

2단계: 연방정부의 할당

매주 보건복지부 관계자들은 생산 추정치와 재고량을 살펴보고 각 백신을 주와 준주(territory)에 얼마큼 공급할지 결정한다. 최근에는 주당 약 430만명 분을 유지하고 있는데, 이는 “생산량이 줄었을 때 견딜 수 있게 해 주고 생산량이 많을 때 잉여분을 저장할 수 있게 해 주는 수준”이라고 매독스는 말한다.

이 숫자를 티베리우스에 입력하면 티베리우스는 인구조사 데이터를 기반으로 백신을 할당한다. 보건복지부와 언론 보도 모두 이 단계에서 티베리우스의 알고리즘을 쓰는 것처럼 설명하기도 했다. 이것은 머신러닝과 혼동되어서는 안 된다. 배분 정책에 따른 방침에 따른 간단한 수학 계산일뿐이라고 매독스는 말했다.

지금까지는 각 관할 지역의 18세 이상 성인 인구에 따라 백신을 보급하는 것이 방침이었다. 매독스는 바이든 부통령이 노년층(65세 이상) 인구와 같은 다른 기준에 따라 보급하기로 결정한다면 티베리우스의 백신 할당 방식도 쉽게 갱신될 수 있다고 말한다.

워프 스피드 작전의 분석가들이 공식 할당량을 확정하면, 티베리우스는 그 수치를 각 관할 지역 티베리우스로 넘긴다. 그런 다음 보건복지부 직원이 동일한 수치를 담은 파일을 다운로드하여 CDC에 전송하면, 기술자가 수동으로 업로드하여 Vtrcs에서 주문 제한을 설정한다. (VtrckS는 온라인 상점이라고 보면 된다. 보건 담당 직원은 정해진 수량의 백신만 카트에 담을 수 있다.)

하지만 이것도 정확한 기준은 아니다. 대통령 취임식 직전 네드 라몬트(Ned Lamont) 코네티컷 주지사와의 통화에서, 퇴임하는 알렉스 아자르(Alex Azar) 보건복지부 장관은 백신을 효율적으로 관리한 것에 대한 보상으로 코네티컷 주정부에 5만명분을 추가로 보내겠다고 약속했다. 추가 물량은 그다음 주 도착했다.

이것은 “연방 정부의 백신 배포 과정이 다소 느슨함”을 보여주는 사례라고 라몬트의 언론 담당 비서 맥스 레이스(Max Reiss)는 이메일에서 밝혔다.

3단계: 주와 준주의 백신 배포

주 정부와 준주 정부 관료들은 다양한 배포 전략을 모델링 할 수 있는 그들 버전의 티베리우스를 통해 할당된 백신의 양을 확인하게 된다.

티베리우스는 관료들이 관할 지역 지도에 데이터 오버레이(도면 등의 위에 대고 수치를 수정할 때 쓰는 투명 용지)를 놓아 배포 계획 수립을 돕는다. 활용 가능한 데이터로는 노인과 의료 종사자들이 밀집한 지역에 대한 인구조사 데이터, 빈곤이나 교통 접근성 등을 기초로 재난 대비 상황을 추정하는 CDC의 우편번호 기반 사회적 취약 지수, 팔란티어의 코로나 감시 시스템 ‘HHS 프로텍트(HHS Protect)’의 입원 및 기타 지표에 대한 데이터 등이 있다. 또 관료들은 자체 데이터를 입력해 예방접종 의원과 초저온 냉동고의 위치, 지역별 요청 물량, 배포된 백신의 위치도 확인할 수 있다.

각 주는 각 현장에 얼마나 많은 양의 백신을 보낼지 결정한 뒤 주소와 백신의 수가 들어간 파일을 다운로드한다. 그들은 그 파일을 VTrckS에 올리고 VTrckS는 CDC에 보내고 CDC는 제조업체에 보낸다. 

팔란티어는 ‘시장 교환(Market Exchange)’ 기능을 추가하여 주 정부들이 백신을 서로 물물교환할 수 있게 했다. 매독스는 연방정부가 모더나와 화이자 백신을 주들이 보유한 초저온 냉동고의 수에 관계없이 나눠주기 때문에 시골 지역 주들은 화이자 할당량을 다른 주의 모더나 백신과 교환해야 할 것이라고 말했다.

이 시스템의 유용성과 관련하여 생각해 봐야 할 것은 대다수 주 보건 부서에는 기술에 익숙해 데이터 집약적인 시스템을 쉽게 활용할 수 있는 직원이 많지 않다는 것이다.

알타룸연구소(Altarum Institution)에서 의료 시스템 상호운용성을 연구하는 크레이그 뉴먼(Craig Newman)은 “기술과 보건 양 분야에 모두 정통한 사람은 드물다. 이제는 대규모로 퍼지는 감염병에 대한 지식까지 고려해야 한다… A에서 Z까지 모든 것을 파악하기란 정말 어렵다”라고 말한다.

4단계: 제조사의 백신 배송

-70°C의 온도로 64개 관할 지역에 수백만 개의 백신을 보내는 것은 전체 과정에서 쉬운 편에 속한다.

CDC는 주 정부의 주문서를 화이자와 모더나의 배송 협력사 맥케슨(McKesson)에 보낸다. 화이자는 페덱스(FedEx)와 UPS를 통해 주문을 배송지에 직접 배송한다. 모더나의 백신은 맥케슨에 먼저 전달이 되고 이후 페덱스와 UPS에 넘겨져 배송된다.

모든 배송 물량에 대한 추적 정보가 티베리우스로 전송되어 보건복지부는 배송 상황을 파악할 수 있다. 

5단계: 지역 약국과 의원의 백신 관리

이 단계부터 모든 것이 무너지기 시작한다.

연방정부의 지침이나 예산도 거의 없는 상태에서, 지역 당국은 백신 접종 일정 수립과 접종자 추적 등 집단 면역의 가장 기본적 요건을 충족하는 것마저 어려워한다.

사람들을 병원에 보내는 것은 겉보기에는 쉬워 보일지 모르지만, 거의 모든 곳에서 악몽 같은 일이 벌어졌다. 많은 대형 병원은 자체 시스템을 사용하고 있지만, 카운티 및 주 병원은 세일즈포스나 이벤트브라이트 등 다양한 공공 및 민간 서비스를 사용한다. 온라인 시스템은 특히 노인들에게 큰 걸림돌이 되었다. 지역 당국이 기술적으로 미숙한 사람들을 위해 핫라인을 설치할 때마다 콜센터는 전화 폭격을 받는다. 

심지어 같은 주 안에서조차, 접종 현장마다 자체적으로 서로 다른 솔루션을 임시로 쓰고 있다.  백신 접종자를 기록하기 위해 많은 주들은 기존 어린이 예방 접종 추적 시스템들을 개조했다. 이 시스템들을 관리하는 기관들은 엉망인 데이터 소스를 하나로 모으느라 고생하고 있었다. 

백신 할당 책임자가 누구인지조차 분명하지 않은 경우도 있다. 매독스는 주 정부 관료들이 보건복지부에 연락하여 자신들의 할당량이 너무 낮다고 말했는데, 알고 보니 같은 부서의 누군가가 다른 의사결정자들에게 말하지 않고 장기 요양 시설에 백신을 보급하는 연방 프로그램으로 백신을 옮겼다는 것을 알게 되었다는 사례를 이야기해 주었다.

싱크탱크 뉴 아메리카에서 공익 기술 전략을 책임지고 있는 하나 샹크(Hana Schank)는 “워프 스피드 작전은 백신을 신속하게 출시하고 50개 주에 공급하기 위한 놀라운 노력이었다”며 “그 모든 것은 훌륭하게 이루어졌다”라고 말했다. 그러나 그녀는 이 프로그램은 백신이 실제로 사람들에게 어떻게 전달되는 지에는 거의 관심을 기울이지 않았다고 말했다.

백신 배포에 실망한 많은 의사들은 이런 반응에 동의한다.

코네티컷의 소아비뇨기과 전문의 코트니 로우(Courtney Rowe)는 “백신 연구에 얼마나 많은 돈이 들어갔는가? 그런데 지금 백신 배포에는 얼마나 많은 자금이 투입되고 있는가?”라고 묻는다. 코트니 로우는 그녀 병원의 예방접종 클리닉에서 자원봉사를 하고 있다. 그는 “배급을 할 수 없다면 만든 게 의미가 없다”고 말한다. 

이론적으로, 환자들이 주사를 맞으면 임상의는 그 정보를 입력하여 관할 구역의 예방접종 등록소에 보내야 한다. 이렇게 등록된 정보들은 CDC 클리어링 하우스(CDC Clearinghouse)라고 불리는 다른 연방 시스템에 쌓인다. 이 시스템은 이름, 주소, 주민등록번호와 같은 개인정보를 제거한 뒤, 아이지 데이터 레이크(IZ Data Lake)라고 불리는 또 다른 연방 시스템으로 전달한다. 그러면 이 시스템은 다시 티베리우스에 데이터를 전달한다.

주와 연방정부 모두 이 수치를 사용하여 보급받은 백신 중 얼마나 실제로 접종되는지 추적한다. 

이 데이터를 신뢰하기 어려운 이유가 몇 가지 있다. 하나는 주와 심지어 개별 예방접종소마다 관할 구역의 등록소에 예방접종 데이터를 보고하는 규정이 매우 다르다는 것이다. 많은 주의 의원에서 직원들은 새로운 방식이 너무 어렵다며 모든 예방접종 기록을 종이에 써서 한가할 때 직접 컴퓨터에 입력하기 시작했다.

알래스카주 앵커리지의 최고혁신책임자 브레던 밥(Brendan Babb)은 1월 25일 뉴 아메리카(New America)의 언론 간담회에서 “수작업으로 하는 게 많아서 데이터 입력이 늦다. 이런 절차들이 간소화되면 시간도 아끼고 백신 현황에 대한 보다 많은 실시간 데이터를 얻을 수 있을 것”이라고 말했다.

개선해야 할 방향

백신 배포 기간 동안 연방 기술 시스템에 많은 비판이 쏟아졌지만, 실제로는 대부분 잘 작동하고 있는 것으로 보인다. 매독스는 티베리우스가 없었다면 상황이 훨씬 더 나빠질 수 있었다고 말한다. 그는 “티베리우스가 없다면 구식 방법으로 되돌아가야 한다. 훨씬 많은 인력이 필요할 것이며 복구에 시간이 걸리고 통합도 안 되는 시스템을 사용해야 했을 것”이러고 말했다.

하지만 전문가들은 더 큰 난제는 각 주에 백신 관리를 맡기기로 한 트럼프의 결정이었다고 말한다. 이는 인력이 부족하고, 기술 역량이 제한적이며, 시대에 뒤떨어진 기술 시스템을 가진 지방 정부에 상당한 부담을 주었다.

뉴 아메리카 간담회 중, 몇몇 발표자들은 연방정부가 더 주도적으로 나서 개별 주에 더 나은 기술 옵션을 공급하는 등의 일을 해야 한다고 강조했다.

하버드 대학의 정부 및 기술 분야 교수인 라타냐 스위니(Latanya Sweeney)는 바이든이 연방 정부차원의 기술팀을 구성해 더 나은 스케줄링 소프트웨어를 만들어 각 주에 부다 없는 대안으로 제공하는 방법도 있다고 제안했다. 이는 주 정부의 자원 절약에 도움이 될 뿐만 아니라 특히 노인들과 영어를 모국어로 하지 않는 사람들에게 더 나은 예약 경험을 제공할 것이다.

샹크는 “미국 디지털 서비스(United States Digital Service)가 이 일을 맡을지도 모른다는 소문이 있는데…이는 바람직한 일”이라며 “국가 차원의 조율이 판도를 바꿀 것”이라고 말했다.

옳은 방향으로 가는 정책도 있다. 지난해 12월 발표된 재난지원 패키지에는 주 정부의 백신 접종을 지원하기 위한 90억달러 규모의 예산이 포함되어 있다. 복지부는 예방 접종 등록 시스템 개선에 2000만달러를 투자한다고 밝혔다. 이는 여전히 주의 보건 당국이 노후하고 호환성 없는 시스템을 업데이트하는데 필요하다고 추정하는 5억달러에는 크게 못 미친다. 많은 의료 정보 시스템이 서로 호환되지 않으며, 이 같은 의료 정보 시스템 간의 문제를 보완하기 위해 직원들이 작업해야 하는 경우도 흔하다. 심지어 아직도 팩스로 기록을 받는 곳도 있을 정도다.

바이든 행정부의 코로나19 대응 계획에 따르면, 정부는 CDC 및 주 정부와 협력해 각 주의 IT 시스템을 개선하고 백신 접종 활동에 대한 데이터 투명성을 높일 계획이다. 하지만 아직 예산 규모는 밝히지 않았다.

가장 최근의 연방 지원 정책은 백신 접종에 1,000억원의 예산을 배정했고, 바이든 행정부는 3,500억달러를 추가할 예정이다. 지금까지 지원 정책에서 백신은 무료였으나, 그외 비용은 각 주와 접종 현장이 부담해야 했다. 바이든 행정부는 코로나19 대응 정책의 일환으로 이를 모두 연방정부가 지불하는 방안을 검토 중이다.

이러한 노력이 수십 년 간 무시되어 온 미국의 사회안전망의 본질적 부분을 고칠 수 있는 기회가 될 수도 있다고 뉴먼은 말한다. 그는 “보건 당국이 안정적 예산을 확보하는 것은 매우 중요하다”며 “그렇게 되면 예산이 갑자기 사라질 걱정 없이 장기적 계획을 세울 수 있다”라고 말했다.

샹크는 “분명한 것은 워프 스피드 작전은 그 목적을 이뤘다는 것”이라며 “이제 다음 단계로 나아갈 때”라고 말했다.

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